发布时间：2008年12月01日
编者按
30年改革行进至此，利益集团一直是一个不可回避又讳莫如深的话题。而王一江教授对“国家”和“经济”关系的分析，则使之清晰地展现出来。正是各种利益集团围绕国家公权力的博弈，影响了一个国家的基本经济面貌，而经济利益的日益多元化，也在逐渐改变着国家权力体系的结构和运行方式。
关于国家实质的“强盗”理论
《中国经营报》：你对国家与经济的话题有着深入研究，最近还就这个题目出版了专著。你特别强调，在一个经济系统中，国家作为一个具有消费和生产能力的经济实体，扮演着特殊角色。实际上，你的国家定义很多时候和政府的定义重叠，但这些内容大多属于政治学的范畴，比如美国学者奥尔森就直接把国家定位为“坐寇”。
王一江：政府具有很多服务性功能，而国家这个词，更能突出国家作为暴力机构的本质。马克思主义定义国家，就特别强调国家是暴力机构，是专政机器，是一个阶级压迫另一个阶级的政治手段。但现在我们觉得，不一定过于强调国家的阶级性，将使用暴力获得财富视为一个产业即可，进而分析这个产业的特点和规律。
主流经济学在研究资源分配的时候，抓住了市场这个机制，这还不够。我们要充分认识到，市场机制只是与暴力机制平行的一个机制，很多时候，市场机制是在暴力机制给定后的一个补充机制。国家机器也是资源配置的一个手段，市场成立不成立，能走多远，要看国家机器，暴力机制的状态。在一个经济中，只有暴力机制受到相当限制，才有空间产生市场交换机制。
国家作为暴力机构，分配资源的能力是其他机制所无法比拟的，所以，任何一个国家的利益集团，都会想控制国家机器，使利益分配对自己更加有利。这在美国和其他西方国家，也不例外。虽然公平的市场原则大家都说，但同时大家都明白，如果控制了总统，控制了国会，通过立法和行政手段，使利益分配产生倾斜，那么这个利益往往比正常的生产、交换和创新来得多，来得快。比如布什执政八年，就在不断使用国家机器来为美国的石油利益集团在世界范围内谋取利益。
《中国经营报》：你曾经谈到国家有三只手：掠夺之手、扶持之手、无为之手，是什么意思？
王一江：有人控制国家机器，通过暴力或暴力威胁获得财富，这是掠夺之手。国家利益的实现，取决于获取财富的数量。为了获得更多财富，国家就要考虑发展经济。国家采取措施，推动经济发展，这是扶持之手。经济中的很多活动，是国家看不见，管不着，或不愿管的，在这些领域，国家无所作为，市场作为“看不见的手”，调节资源分配。
《中国经营报》：这三只手，在当下转型中国如何具体实现呢？
王一江：先来看掠夺之手。历史上，中国的当权者，经常有向社会索取太多的倾向。改革开放的一项重要内容，是政府向社会放权让利。从上世纪70年代末到90年代初，十几年的时间里，政府放权让利的幅度非常大，这段时间中国经济的发展也是蓬蓬勃勃。当时走在街上，看着人们赚钱的热情和收入增加的喜悦，就有理由相信中国经济一定会发达兴旺，即使改革开放之初，中国经济的起点很低，中国经济形势是处在崩溃的边缘。当时尽管穷，但是大家都觉得很有希望。
那时，从消费的角度看，普通群众的消费水平每隔几年上一个新台阶。
在上世纪90年代中期以后，随着经济发展，国家税收政策发生变化，税收占GDP的比重开始大幅度上升，说明在新增加的国民收入中，国家拿去的越来越多，留给社会的越来越少。这个变化，说明在本质上，国家和其他经济单位一样，还是非常喜欢钱的。中国改革开放前后，改革开放30年，与国际上的共同经验都说明，政府的税收，必须受到限制。
改革开放过程中，国家的扶持之手也体现得非常充分。政府建立了很多新的有利于经济发展的游戏规则，包括鼓励商业发展的政策，还大大改善了基础设施，办了特区、工业园、修路。总之，“扶持之手”做的事情还是挺多的。
当然，改革开放时期，国家在很多方面也“放手”不少，增加了市场作为资源分配重要机制的功能，体现了自己“无为之手”的方面。
《中国经营报》：能不能说，要使市场机制发挥作用，在“三只手”中，如何约束掠夺之手是个关键？
王一江：对的。掠夺之手被约束到什么程度，是政府与企业，政府与个人，政府与市场，政府与社会关系中最核心的问题，也是最难的问题。约束国家之所以很难，不仅是因为国家经常很强大，更因为存在着一个两难，使得我们不能一味削弱国家力量：国家要足够强大，才能做好它该做的事情，比如保持强大国防，维持正常社会秩序，包括经济秩序。如果国家连正常社会秩序都维持不了，导致社会混乱，盗贼蜂起，经济也就没有办法发展。为了做好这些事情，国家必须掌握足够的资源，必须足够强大。但国家强大到超过一定程度，强大到没人管得住它，国家自己又会变得索取无度，掠夺无度。
所以，我们要关注的，不是简单地加强或削弱国家，而是要让国家在该强的地方强，在该弱的地方弱。我们经常说政府该做的不做，或做不好，不该做的事情却做得过多，就是政府这个两难问题没有处理好的表现，就是讲它有些地方太弱，有些地方太强，造成错位。
如果国家的“掠夺之手”得不到约束，市场就无法发育，个人与企业创造财富的积极性就得不到发挥，一个国家的经济就只能处于落后状态。
利益集团的相关性
《中国经营报》：你谈到利益集团都想控制国家机器获得利益，今年刚好是美国的大选年，美国确实也存在利益集团左右政策的局面，这和中国国内利益集团的存在，左右国家政策，有什么不同？
王一江：在本质上，理论层面上，可能没有太大不同。在具体内容和操作层面上，大家经常提到的一个不同，是利益集团控制国家机器的途径，在中国与美国之间是有差异的。与此相关的另一个差别，是不是可以说，控制国家机器的利益集团，是一个很大的利益集团，在这个巨大的利益集团外部，不存在力量相当的有组织的利益集团。在这个大的利益集团内部，还有很多小的利益集团，比如部门利益，区域利益。因为同属一个大利益集团，这些小的利益集团之间的差异比较有限，之间的相关性比较强，相互制约的力量比较弱。
这种差异的形成，也许与文化、气候、地理有关。中国属于大陆性气候，自古以来洪水、干旱等自然灾害都特别严重，因此远古就有大禹治水的故事，说的是一个卓越的领导，动员和率领千千万万的老百姓，与自然灾害作斗争，这样大家的聚居环境就可以得到改善，所以在历史上，中国人的一大优点就是组织能力很强。国家靠向社会索取获得财富，它希望自己控制的人口和疆域越大越好，国家的组织能力，决定了它能控制多远多大，因为中国人的组织能力很强，所以中国人即使在原始的通讯和交通条件下，也能建立起大一统的庞大帝国。这个历史与传统，对中国今天国家与利益集团的关系，是有很大影响的。
《中国经营报》：那么应该如何使国家机器更好地代表不同群体的利益呢？
王一江：这里有两个问题，一个是中国政治改革的目标，另一个是实现这一目标的路径。关于前一个问题，从党内，到学者，都反复强调，要加强国家政治生活中的民主机制，这点中央在多个政治文件中都已经有明确表述。
我本人最感兴趣的，是从“大一统”向民主政治过渡的路径问题。我想这应该是个渐进的过程，大体经过应该是这样，随着经济发展，经济利益首先变得更加多元化，各种利益集团由小变大，由弱变强，在这个过程中，他们之间的相关性越来越弱，最后甚至可能产生比较大的对立与冲突，这样就要求国家更加广泛代表各方面利益，加强自己的协调功能。简单来说就是，这是一个经济发展带动政治改革，经济利益多元化推动国家政治生活更加民主化的过程。
举个例子。在计划经济体制下，地方政府事事都要请示中央，财政要统收统支，这样下面是没有积极性的。反过来，经济不能发展，中央财政也不会宽裕。为了调动地方积极性，发展经济，国家在财权与事权上对地方实行包干。实行包干后，地方就有利益了，地方政府就会去更加努力鼓励企业的发展，有时甚至会出现地方利益抵制中央政策的现象。
地方利益的发展，对国家政治机制提出了新的要求，怎样反映地方利益，协调地方利益，同时不损害全局利益，成为了更加突出的问题。
三鹿问题的根源
《中国经营报》：三鹿毒奶粉事件不正是在这种地方利益背景下发生的吗？它是不是转型时期改革没有到位，必然承受的代价？
王一江：可以说这是中国特色改革过程中必然发生的一个现象。从改变“大一统”的角度来说，地方利益加强是一个进步。但是，从政治体制上来说，通过民主法治手段来反映和保护企业利益的体制还没有建立健全，因此企业主要靠与地方政府结成联盟来保护自身利益，而这也是符合地方政府利益的，这导致企业与地方政府关系过于密切。在有些利益问题上，地方政府甚至把企业的事看成自己的事，忘记了自己作为监管者的角色，忘记了自己代表的社会利益，不遗余力保护企业利益，这就为企业不尊重法律，漠视社会利益，同时无需承担相应的责任，创造了大环境和体制条件。
地方政府如此严重失职时，本来应该受到严厉惩罚，承担相应法律责任，但是，因为在中国地方政府又与其他利益团体有着密切关系，所以，对其监督与处罚，也变得薄弱和不及时。因此，像三鹿这样的问题，不闹到完全失控，造成非常严重的后果，企业与地方政府都不会承担责任与后果。因为利益体之间的密切相关，类似三鹿这样的问题，在中国不仅难以避免，而且比比皆是。
最有效的监管是外部监管
《中国经营报》：三鹿毒奶粉的事情到现在仍未结束，牵动举国，甚至蔓延到整个乳品行业，人人自危，陷入食品安全的空前焦虑之中。表面上看，这是一个简单监管问题，进一步看，三鹿事件只是连串事件中的又一个个案而已，国内控制手段不能说很落后，但却在关系重大民生的事件中屡屡出现监管缺位，深层次原因在哪儿呢？
王一江：代表国家行使权力的人，不管是质检部门还是地方领导，每个人推行自己利益最大化，而不去考虑毒奶粉出去了对千千万万的老百姓的影响。奶粉卖得好，对当地税收和政绩都有理想的后果，因此形成了地方政府与厂商利益的趋同。在利益趋同的前提下，自己监管自己，怎么能产生有效的监管？
在民主与法治社会中，并不是人们更加自觉或道德更加高尚。民主法治社会中，也有企业和利益集团会损人利己，或者至少存在这样的动机。比如日本也出现了毒大米事件。但在更加多元化的社会里，因为各个利益集团之间的相关性不是那么密切，还存在对立的利益集团，大家互相监督，平时就很有“没事找事”的味道，要“鸡蛋里面挑骨头”，找对方的错，如对方真有问题，更倾向于“有错必纠”，这就形成了有效的利益集团之间的“外部监督”。在这样的大环境下，不同利益集团要勾结起来做坏事，难度更大，风险更大。这种社会与政治结构的后果是，违法的成本更高，守法成为更加符合利益集团自身利益的选择。
比如，泰国总理沙玛，在电视上做了一个烧菜的秀，就被人指责为违宪，被迫下台了。在台湾，政治家之间也“掐架”很厉害，为了一个议员工作费问题，可以互相打得不可开交。作为议员，因为需要和群众接触，所以政府一年发给他几万台币，用于喝个茶，吃个饭，坐坐火车考察之类的。这笔钱数额很小，也很难管理，一般来说议员都习惯当做自己的钱随便花。但因为存在对立的利益团体，大家互相揪起来，这样的事情就需要向选民讲清楚，大家一点一滴的，把小问题都要挖出来，这样就解决了监管的动机问题。
《中国经营报》：那么，如何产生有对立面的监管？
王一江：在利益集团相关性比较强的现在，谈外部监管还为时尚早，在内部产生对立面监管也很难一蹴而就。在现有条件下，还是应该强调加强人民代表监督的机制、加强媒体监督的机制、加强人民参政议政的程度等等改进的办法。
我对监管的改进还是有信心的。毕竟，经济在发展，社会在进步，社会利益变得更加多元化，国家机器的职能也会相应改变。从历史的角度来看，上世纪60年代，我们完全都不会想到还有食品安全和健康问题，大家都想，有东西吃就是好事。上世纪80年代，吃饱了就想着吃好了。90年代后，人民的生活水平进一步改善，使用奶制品的人才多起来。这次三鹿奶粉引起这么大的社会震动，表现出经济发展后，社会利益的重大变化，人民群众诉求的重大变化，它必然会导致国家监管机制的改进和完善，其中也包括对监管者监管的加强。
（原文发表于2008年11月29日《中国经营报》）
